宪法、党章及相互关系

——全面推进依法治国必须明确的一个重大理论问题

■党章与宪法、党内法规制度与国家法律法规相互之间是不冲突的、不矛盾的，从思想理论上来说是一致的，从本质属性上来说是同一的，从规定内容上来说则是相互衔接和共融的。

■新形势下，党要执政，就要依据宪法治国理政；党要管党，就要依据党章从严治党。只有这样，党才能有资格、有能力治好国、理好政，才能真正获得广大人民群众的衷心拥护和支持，我们党才能巩固执政基础，完成执政使命。

党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），对新形势下全面推进依法治国作出全面部署。《决定》展示的一个突出亮点是提出形成完善的党内法规体系，将其纳入中国特色社会主义法治体系建设之中，作为依法治国总目标的重要内容之一。这是一个重大的理论创新，为中国特色社会主义法学增添了新内容。如何正确认识和把握这一理论创新的科学内涵？一个重要问题，就是必须说清楚、说明白国家法律法规与党内法规制度的关系，进而说清楚、说明白宪法与党章的关系。只有从历史的渊源和理论的逻辑关系上阐述清楚这个问题，我们才能更深刻、更准确、更全面地认识、理解和把握十八届四中全会《决定》的精神实质和重大的历史意义、现实意义。

宪法以国家根本大法的形式确定了中国共产党的领导地位

宪法是我们国家的根本大法。它是我国最高国家权力机关——全国人民代表大会通过法定程序制定和颁布的。宪法一经正式颁布，就成为国家的意志，具有至高无上的权威，拥有最高法律效力，任何组织和个人必须无条件地遵守和服从，任何违宪的言行都是不允许的。以宪法为根本和基础繁衍、派生出国家的其他法律法规，宪法与国家其他法律法规的关系是母子关系、源流关系，为法律法规的提出和制定提供依据、确定原则、划定范围。

回顾历史，我们党的制宪实践可以追溯到上世纪30年代初。早在1931年11月中华苏维埃共和国成立的时候，第一次苏维埃全国代表大会就通过和颁布了《中华苏维埃共和国宪法大纲》，这是我们党领导制定的最早的一部人民宪法。1949年9月新中国成立前夕，由中国人民政治协商会议第一届全体会议讨论和通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》，作为新中国的人民大宪章，在一个时期发挥了临时宪法的作用。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议审议通过的《中华人民共和国宪法》，是中国共产党在全国执政以后，领导人民制定的第一部完整意义上的人民宪法。此后，全国人民代表大会又通过了1975年、1978年、1982年三部宪法。现行宪法是1982年12月第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》，后又经1988年、1993年、1999年、2004年四次修订。一般来讲，宪法最主要的功能是确认和规定一个国家的政权性质、政权组织形式、政党制度、国家结构形式等，即主要解决国体和政体问题。我国宪法的一个突出优点和特点是，在宪法中设立了序言，将中国共产党带领全国各族人民在革命建设改革的历史过程中所取得的奋斗成果写入宪法，以法律的形式加以确认，并规定了国家的根本制度和根本任务。我国宪法还确定了中国共产党在中国的领导地位。

在中国，宪法是在中国共产党的领导下，通过立法机构按照立法程序制定的，它与西方资本主义国家的宪法有着本质区别，与其他社会主义国家宪法在形式和内容上也有显著不同。它是中国人民的宪法，是中华民族的宪法，是中国特色社会主义的宪法。因此，它在国家和社会事务中具有至高无上的权威性。依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。

党章以党的总章程的形式规定了党必须在宪法和法律的范围内活动

党章是我们党的根本大法和总章程。它是党的最高领导机关——党的全国代表大会审议通过的。党章是中国共产党的纲领和旗帜。恩格斯曾经指出：“一个新的纲领毕竟总是一面公开树立起来的旗帜，而外界就根据它来判断这个党。”我们党的党章规定了党的性质、宗旨、指导思想、奋斗目标，确定了党的最低纲领、最高纲领，提出了党的理论路线方针政策和重要政治主张，规定了党的重要制度和体制机制等。承认和接受党章是每个入党申请人必备的前提条件，严格遵守和贯彻党章是对每个党员的基本要求。以党章为根本和基础繁衍派生出党内其他的法规和制度，党章与党内其他法规和制度的关系也是母子关系、源流关系。党章为党内其他法规和制度的制定提供指导思想和理论依据。

我们党的党内法规制度，除党章外，还有准则、条例、规定、办法、细则等。1921年7月，我们党成立时还没有提出和制定自己的党章，而是在党的一大上审议通过了第一个纲领，带有党章的性质。我们党制定和颁布的第一部党章，即第一部《中国共产党章程》，是1922年7月党的二大通过的。二大以后，我们党的每一次全国代表大会（五大除外），基本上都要根据形势和任务的发展变化，及时提出修订党章。其中，二大至四大称《中国共产党章程》，六大、七大称《中国共产党党章》，八大以后又称《中国共产党章程》。最新的党章是2012年11月党的十八大修订通过的。

党的二大到六大的党章没有总纲部分，七大以后在党章的前面增设了总纲的内容。总纲部分就是一部高度凝练萃取的简明党史，它将我们党在革命建设改革历史过程中所取得的思想理论成果、基本经验以及优良传统和作风总结出来，在党章中加以明确。改革开放以来，十二大以后的党章明确规定了党与宪法和法律的关系。现行党章指出：“党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”党章对党员来说是至高无上的，这个规定要求广大党员特别是“关键的少数”的领导干部，要以上率下，率先垂范，不以言代法，不以权压法，不徇私枉法，而要带头学法、尊法、用法、守法。党要带领人民科学立法、严格执法、公正司法、带头守法。否则，党将不党，国将不国，社会就会出现混乱，党就会走向衰落。

我们党的性质、宗旨和我国的国体、政体决定了宪法与党章思想理论的一致性、本质属性的同一性

公民或法人违反宪法、法律法规是由司法部门来惩处和约束的。党的组织和党员违反党章及党内法规制度是由党的纪律检查机关来约束和处置的。宪法、法律法规与党章、党内法规制度都具有强制性和约束力。但是，主体对象和范围不同，宪法及法律法规实施和覆盖的对象、范围是全体公民和整个社会。现行宪法规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”“任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。”党章及党内法规制度实施和覆盖对象、范围则是全党。党是人民的一部分，党员是人民中的一分子。所以，对各级党组织和全体党员来讲，他们是党章、宪法的双重实施对象。作为党组织和党员，要遵守党章及党内法规制度；作为公民和法人，要遵守宪法及法律法规。中国共产党是中国工人阶级的政党，它的先锋队性质和先进性要求决定了，党章、党内法规制度的强制性和约束力要比宪法、法律法规的强制性和约束力更严，要求和标准更高。对党员来说，有些违反党章、党内法规制度的言行并不一定都违反宪法、法律法规。但只要违反了宪法和法律法规，它也一定违反了党章及党内法规制度。对涉嫌违纪违法的党员，首先要追究党内纪律责任，对违法的问题还要移送司法机关，追究其法律责任。

党章及党内法规制度，是我们党在民主集中制原则的基础上，按照一定的组织程序制定出来的。宪法及法律法规则是在党的领导下，立法机构按照一定的法定程序制定出来的。从宪法、党章的起草、讨论、酝酿、征求意见、修改完善、审议批准等一整套程序来看，都要坚持走群众路线，坚持民主集中制，集中全党和全国人民的智慧；都要坚持党的领导、人民（党员）主体地位、法律（纪律）面前人人平等、从中国实际出发等原则。中华人民共和国的国体是人民民主专政即无产阶级专政，政体是人民代表大会制度。中国共产党的性质是工人阶级的政党，宗旨是全心全意为人民服务。党除了代表最广大人民的根本利益外，没有自己的特殊利益和私利。由于这样一个决定性的因素和根本性的原因，党章是不能取代宪法的，国家法律法规是不能代替党内法规制度的。各有各的地位，各有各的功能，各有各的作用，各有各的意义。但是，党章与宪法、党内法规制度与国家法律法规相互之间是不冲突的、不矛盾的，从思想理论上来说是一致的，从本质属性上来说是同一的，从规定内容上来说则是相互衔接和共融的。这就是党的十八届四中全会《决定》将形成完善的党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系建设的重要依据和原因。

实际上，从党的历史来看，尤其是从新中国的历史来看，中国共产党从来就是与社会主义分不开的，自然而然也就与社会主义制度和社会主义法治体系分不开。同时，党与国家和人民不可分离。从党与国家和人民的命运看，从党章和党内法规制度与宪法和法律法规的实施历史看，二者从来就是一荣俱荣、一损俱损的。在“文化大革命”中，国家法制遭到破坏，1975年《宪法》将具有严重缺点和错误的东西写入文本，宪法事实上被弃置了，党的民主集中制也破坏了；而党章中一些好的东西也被修改了，九大修订的党章中，党的群众观点、群众路线不提了，党员的权利也被取消了。新形势下，党要执政，就要依据宪法治国理政；党要管党，就要依据党章从严治党。只有这样，党才能有资格、有能力治好国、理好政，才能真正获得广大人民群众的衷心拥护和支持，我们党才能巩固执政基础，完成执政使命。

由此来看，全面推进依法治国意义极其重大，它不仅是为全面建成小康社会和全面深化改革提供法治保障，更涉及中国共产党的长期执政和国家、民族的长治久安。以上所述的显著特点就是社会主义法治的中国特色。中国的历史、文化、传统、国情和实际，决定了我们必须尊重历史和人民的选择，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。我们长期以来法治实践的基本经验集中到一点，就是必须坚持中国共产党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。这是我们在全面推进依法治国中必须牢牢把握的一个最根本、最关键的问题，也是我国社会主义民主政治和中国特色社会主义法治与西方资本主义国家的一个最本质的区别。（中央纪委委员、中央党史研究室主任 曲青山）